浅析执行程序中的参与分配制度
作者：仲璐
【内容摘要】参与分配制度是与破产、顺位分配等并列的一项执行制度。在学理上，参与分配是指：在民事强制执行过程中，被执行人的财产被一个人民法院采取诉讼或强制执行措施，但因多个执行申请人对同一被执行人申请执行，且被执行人可供执行的财产不足以清偿全部债务，因此在被执行财产分配完毕前，执行申请人向采取扣押等强制措施的法院提出参与分配的申请，由该法院以被执行人可供执行的财产对各申请执行人按照比例进行清偿。本文对参与分配制度的原则、特征以及目前我国该制度的缺陷进行了粗浅的探讨，并提出相应的建议。
【关键词】参与分配 混合主义 多数债权人 举证责任
参与分配制度，是指在执行程序开始以后,未参加执行程序的其他债权人发现同一债务人的全部财产不足清偿全部债务时，向法院申请加入已开始的执行程序，要求使债权得到公平受偿的制度。其对于保护多数债权人平等受偿权利，维护社会公平，提高诉讼效率，具有十分重要的意义。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)中关于参与分配的规定，较之最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《意见》)的相关规定有了较大的修改和补充，使我国参与分配制度更加适应现实需要，但其中仍有许多问题值得研究。
一、参与分配的适用原则
参与分配制度是一个早已成型化的法定制度，它不仅在中国存在，在国外也存在，它与破产法是一个并行的制度，这个制度的核心就是资不抵债的统统按照法律面前人人平等的原则进行清偿，这实际上是实体法中“债权平等”原则在诉讼程序法中的体现，也是宪法规定的法律面前人人平等原则的体现。
（一）各国适用原则归纳
各国民事诉讼法基于不同的理念，对参与分配制度采取了不同的原则，形成了优先主义、平等主义、折衷主义的立法例。
优先主义是指在数个债权人就债务人的同一财产为强制执行时，首先对该财产申请强制执行的债权人的债权在清偿顺序上，优先于就同一财产后申请强制执行的债权人受偿。这种立法例以德国和奥地利为代表。法国、日本则采平等主义，认为各债权人于执行程序参与分配时，不论查封措施之先后或是执行申请之先后，一律以其债权数额按比例受偿。但法国的平等主义只是在动产执行上贯彻得比较彻底。折衷主义，亦称团体主义。认为他债权人在一定期限内参与分配者，得依债权额比例，平均受偿，并对该期限以后参与分配的债权人有优先权。瑞士和我国台湾均采此原则。
（二）我国参与分配原则
不同原则反映了不同国家的立法观和公平观，我国采取的应当是混合主义。
1、平等主义原则
进入参与分配程序案件的被执行人大多负债累累，资不抵债，其财产甚至不够偿还一个债权人的债务，如果按查封顺序优先分配，在先查封的少数几个债权人有可能全部实现债权，但很多其它债权人可能一分钱都拿不到，有失公平，社会效果不好。采取平等分配原则，虽然大家债权不能全部实现，但大家都能得以平等受偿，各债权人不会有太大意见，社会效果要比优先分配好一些。
2、相对优先原则
在先查封的债权人可能做了很多工作，化了很多精力和时间，甚至金钱，他们不仅勤于行使权力（在先申请财产保全或起诉或申请执行等），更主动调查被执行人财产，查找被执行人等，没有他们的努力，可能所有参与分配的申请人一分钱都拿不到。所以应在平等分配的基础上，相对提高在先查封的债权人和为查找被执行人及其财产做出较大贡献的债权人的受偿比例。
3、法定优先原则
《执行规定》第94条规定了分配的原则和具体方法，即对被执行人的财产享有优先权和担保物权的债权人依法优先受偿。其余债权人依其债权额占总债权额的比例受偿。其中，若享有优先受偿权债权人为多人时，还应该按法律规定的顺序确定他们之间优先受偿的顺序。按照《民诉意见》第299条规定，参与分配的财产按照民事诉讼法第204条规定的顺序清偿，即国家税收和企业职工的工资及劳动保险费用优先于一般债权受偿。
《执行规定》第94条延续了民法的精神和内涵，《民诉意见》第299条则兼顾了国家和弱势群体的利益，根据生存权大于债权的基本法理，国家税收和企业职工的工资及劳动保险费用应优于担保物权受偿。
二、参与分配的适用条件
1、被执行人为同一人。同一个被执行人是参与分配制度适用的最基本的前提，如果被执行人不是同一人，那么各个案件为各自独立的案件，根本不会产生参与分配制度适用的可能。只有数个债权人对同一债务人提出债权清偿的请求时，才需要实行参与分配，否则，可以分别对各债务人申请执行，无法实行参与分配。
2、存在多个执行申请人。参与分配解决的是数个债权人对同一债务人提出清偿请求的问题。当债务人有数个债权人且其财产不足清偿全部债权时，会产生各债权人之间的利益分配问题，只有单一债权人时显然不存在这一问题。这里所指的多数债权人，包括申请执行的债权人和对同一债务人提出清偿债务要求的其他债权人。如果只有一个执行申请人，则不论被执行人财产能否清偿全部债权，都不会产生比例分配或顺位分配的问题。
3、被执行人财产不足以清偿全部债权。参与分配制度之所以有存在的必要，目的就是为了解决被执行人财产不足的问题，如果被执行人的财产不存在执行不能的问题，那么立法者根本没有必要另外设置参与分配制度。
4、其他被执行人须已经取得债权执行依据。法院没有指责审查被执行人的债权人存在的状况，因此各申请人应主动向人民法院提交自己已经取得的执行法律文书，否则法院对其申请不予审查。
5、须在被执行财产分配完毕前提出。申请人提出参与分配的目的就是为了取得财产，如果被执行人的财产已经合法的分配完毕，即便执行程序没有结束，此时再提出参与分配的申请也已经没有任何意义。因此，参与分配申请必须在被执行人财产分配完毕前提出。
三、参与分配的清偿顺序
根据《民诉法若干问题意见》第299条“被执行人为公民或者其他组织，在有其他已经取得执行依据的债权人申请参与分配的执行中，被执行人的财产参照民事诉讼法第二百零四条规定的顺序清偿，不足清偿同一顺序的，按照比例分配。清偿后的剩余债务，被执行人应当继续清偿。债权人发现被执行人有其他财产的，可以随时请求人民法院执行。”《民事诉讼法》（1991年版）第二百零四条“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”
对此，在司法实务中有两种观点：观点一认为，执行参与分配程序与破产程序相类似，且《民诉法若干问题意见》第299条中对此有规定。观点二认为，参与分配程序与破产程序为不同的程序，价值取向和适用对象也不完全相同，因此清偿顺序也应有所区别，且《民诉法若干问题意见》第299条中所指的《民事诉讼法》（1991年版）第二百零四条规定在2007年修改《民事诉讼法》时已被删除。
四、我国实践中存在的问题
（一）申请参与分配的前提条件不合理。
债权人如果要申请参加到他人已开始的执行程序中需满足两个条件。首先，他必须知道针对该债务人的执行程序已经开始；其次，他必须知道债务人不能清偿所有到期债权。但实际上申请人难以知道债务人的财产不能清偿所有债权，更不必说知道针对该债务人的执行程序已经开始。依我国法律规定，一般的民事主体并不负有公开其财务状况的义务。而且，执行程序开始后，执行法院、申请执行人及被执行人都没有通知其他债权人的义务，其他债权人是很难得知被执行人“资不抵债”，已被提起执行程序的。因此，参与分配制度对符合条件但未能参与到执行程序中的债权人的保护是远远不够的。虽然这些债权人可望日后实现其债权，但债务人的履行能力已严重弱化，其债权实现的可能性也就更加渺茫。这样，不利于对各债权人债权的公平保护。
（二）参与分配的价值定位未能形成统一
1、执行效果与执行效率的平衡。在参与分配程序中，高、中级法院更重视执行效果，主要体现在参与分配程序许多地方借鉴破产程序的做法，如尽可能通知执行法院已知的取得执行依据的债权人参与分配、把召开债权人会议作为参与分配的必要环节、征求债权人对分配方案的意见并积极说服他们接受有关方案等；而基层法院更重视执行效率，主要体现在尽量简化参与分配的流程，减少分配的时间，只对有特殊情况需要的案件才会召开债权人会议。
2、平等主义与优先主义的取舍。在参与分配制度中，普通金钱债权如何确定其分配顺序是最核心的问题。实务界存在三种做法：一是平等主义，即不分执行的先后顺序而实行平等分配；二是优先主义，即根据执行措施先后顺序确定分配顺序；三是上述两种的折中主义，原则上平等分配，但给予先采取执行措施的当事人适当比例的补偿。
3、执行权力边界问题的确定。对参与分配过程中，执行法院执行权力行使的边界问题也是困扰实务界的一个主要问题。主要反映在两个方面：一是未取得执行依据但对被执行财产享有优先权或担保物权的债权人的债权数额认定问题。二是对被执行人财产不足清偿全部债务的认定问题。
（三）限制重复查封、扣押将使执行程序被反复提起，影响执行效益。
参与分配既然是参加到他人已开始的执行程序中去，自然只能针对已采取查封、扣押、冻结等强制措施的财产要求参与分配。而依我国民事诉讼法第221-223条的规定，是不允许重复、超额进行查封、扣押的。在这种情况下，由于申请执行债权人和参与分配债权人要按“比例公平”的原则接受清偿，结果各债权人的权利都只能得到部分实现。而按《意见》第229条规定，被执行的财产分配给债权人以后，债权人如果发现债务人还有可供执行的财产时仍可随时申请法院强制执行，这就不可避免地导致执行程序被再度提起。姑且不论债权人能否等得起，单就这种程序的重复来说就是一种浪费，也必然导致执行的不经济。
五、完善参与分配制度的基本思路
参与分配制度的健全与完善还有待于理论与实践的深入探索，无论是理论界还是实务界对参与分配的很多问题都是众说纷纭。笔者认为应当从以下方面完善该项制度的实施。
（一）限制参与分配的适用范围
企业法人是否应当纳入参与分配的范围，一直是法学实务界及理论界所关注的热点问题，也是参与分配制度的基本问题。我国现行法律并未规定参与分配制度。执行实践中，经常会出现多个债权人申请执行同一被执行人，而被执行人财产无法清偿全部债务的情形。为了应对这一问题，最高人民法院在立法缺失的情况下通过司法解释的形式确立了参与分配制度。
长期以来，由于大量企业法人适用了参与分配制度，实际是以强制执行程序代替了破产制度的功能。但是，参与分配制度毕竟无法代替破产制度，其价值、功能、作用以及程序的完整性均与破产制度无法相提并论。此外，参与分配制度与破产制度本身即构成了冲突，即由于参与分配不是现行法律上的制度，其效力显示低于破产制度，因此，一旦有债权人提起破产申请并启动了破产程序，那么对被执行人的财产分配又将面临推倒重来的问题。这实际上也是这个制度的一个“硬伤”。
目前，我国《企业破产法》经修订后已经较为完善，破产制度和公司制度也日臻健全，最高法院也已经多次强调要转变观念，充分发挥人民法院审理破产案件司法职能作用，要求对符合条件的企业法人，要依法受理破产申请。如果执行程序再坚持对企业法人适用参与分配制度，会导致本应进入破产程序的大量案件转而在执行程序中解决，这就有越俎代庖之嫌了，甚至在一定程序上阻碍了破产制度的正常发展。而如果明确对企业法人的执行程序以优先主义为原则，那么就会促使后顺位的债权人提起破产程序，因为其在执行程序中将无法受偿。由此可以预计，取消企业法人还将倒逼破产制度的发展。因此，无论从执行或是破产制度发展的角度出发，都有必要明确企业法人不应适用参与分配制度，将参与分配制度的适用范围仅限于自然人和其他组织。
（二）法院在一定情况下应当负有告知义务。
如果法院处置的财产是终极性的，即债务人仅以该财产为承担责任的全部，则法院必须履行告知义务。原因在于，当被执行的财产是终极性的，该财产执行完毕后将终结民事主体的资格，法院如果不负有告知义务，则某些债权人的债权不能得到清偿，并且以后也不会得到清偿，这对其是十分不公平的。因而，在此种情况下法院应负有告知义务。
（三）申请参与分配的债权人仅就债务人不清偿到期债务的事实进行举证，而不必在申请书中列明执行人不能清偿所欠债务的事实和理由，以减轻债权人的举证责任。
（四）在债权人申请参与分配的时间确定上，可以借鉴我国台湾《强制执行法》第32条的规定，在法定期间内申请参与分配者，应于标的物拍卖或变卖前申请；逾越法定期间声明参与分配者，执行程序虽未终结，只能就前项债权人受偿余额而受清偿。
（五）我国财产保全程序和执行程序中实施的查封、扣押、冻结措施，仅是限制被执行人处分该财产，申请人不因此对被执行的财产享有担保物权，并不享有优先受偿的权力；因此我国的民事诉讼法及最高人民法院的有关司法解释严禁重复查封、扣押、冻结。但如果参与分配制度允许按申请执行的先后顺序受偿，则可以借鉴采取强制执行优先原则的国家的做法，允许重复扣押、多次扣押。
（作者单位：江苏省金湖县人民法院）
