作者：冯 辉
作者单位：对外经济贸易大学法学院
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【内容摘要】 行政法上关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。能被补救的行政行为瑕疵，限于“行政上微小的缺点”，且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵（即程序瑕疵），及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵（属实体瑕疵）。面向程序瑕疵与实体瑕疵的补救机制，分别为补正制度与理由之替换，二者均产生治愈行政行为违法性的效果。但行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换：前者仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果。在我国，补正行政行为程序瑕疵的时点被限于提起行政诉讼前，一旦进入诉讼阶段，补正的效果将被推翻。事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的“理由”，适用理由之替换将面临三项限制：用作替换的证据必须在行政行为作出时就已被收集；不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序；不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。
【内容摘要】 债务催收是金融市场体系的内在组成部分，具有重要的经济和社会功能。在债务人违约与债务人保护之间、催收的个别化实践与标准化监管之间、催收对债务人及第三人信息的依赖与法律及监管对个人信息的严格保护之间，存在一定的冲突和矛盾，这既是催收被“污名化”的根源，也是当前监管的困境所在。债务催收的法律治理应从具体行为监管转向行业整体治理，具体包括：将催收机构定位为金融中介服务机构，推进专门立法，由金融监管机构作为行业主管机构；构建催收机构及催收人员的市场准入机制，对催收商业模式予以适度干预，完善具体催收行为的标准化并强化行业自律监管；构建催收行为中的个人信息处理规则，明确催收机构联系第三人的条件、范围和内容；允许催收机构从事借贷信息中介、小额贷款和不良资产处置等业务的混业经营，并构建类型化的风险控制规则；促进信用贷款行业监管、个人破产重整和清算等配套制度的完善。
【关键词】 催收行业 催收标准 混业经营 法律治理
一、问题的缘起
近十年来乃至更早，在国家关于普惠金融和信用消费的政策激励下，信贷行业发展迅猛，信用卡、小额信用贷款特别是网络信用贷款等金融产品迅速扩张。受贷款机构过度诱导、社会信用环境不佳等因素的影响，规模巨大的逾期欠款随之产生并不断累积，带动了债务催收行业的兴起。与债务催收巨大的行业规模及经济、社会影响相比，立法、监管和理论研究对债务催收行业的重视远远不够，实践中，更是因一些违法或不当催收个案而被严重“污名化”。立法和监管主要将催收作为一种违法犯罪行为予以惩戒和打击，以恶意投诉、逃避还债为核心的“职业反催收”成为主要的“黑灰产业”之一，使得正常的催收行为受到干扰，行业性的合规机制难以形成，行业对法律治理的正当需求无法满足，由此导致借贷交易安全无法保障、逃废债问题日趋严峻等连锁反应。
催收是金融市场体系的内在组成部分，具有重要的经济和社会功能。目前对违法或不当催收具体行为的监管，尚不足以代替整体性的行业治理，后者才是规范催收机构及催收行为、发挥催收行业对维护金融市场交易安全及改善社会信用环境等价值的根本出路。循此思路，本文尝试从整体主义视角出发，先厘定催收的法律属性并分析当前催收行业监管存在的主要困境；进而全面阐述和型塑催收行业治理的法律构造及相应的实体规则，对催收行业的立法模式、主管机构、监管标准、行业合规、风险控制等理论与实践、体制与机制、制度与规则等重点与难点问题进行体系化的建构、分析并提出因应之策；最后从完善配套制度的角度，对我国催收行业法律治理的制度及规则协同进行分析，以期对催收行业立法与监管的完善、信用贷款行业的良性发展、社会信用环境的改善等事关金融市场稳定与发展的重大问题有所裨益。
二、债务催收的法律属性
债务催收的法律属性是法律治理的前提性问题，厘定催收行为和催收机构的法律属性，才能对当前我国债务催收行业的监管困境进行对应性分析。
（一）催收行为的法律属性
从法律关系的角度看，催收是民法上的私力救济行为，系债权人自行或委托他人向债务人催讨逾期未偿还的欠款。其既可直接向债务人催讨，也可通过诉讼要求法院判决债务人偿还并强制执行，但后者因诉讼成本较高、耗时较长，故实践中直接向债务人催讨的形式更为常见。从合法性角度观之，催收属于中性的“工具性”行为，合法的催收行为属于私力救济，违法的催收行为可能构成《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定的侵犯他人人格权的行为，或者《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的寻衅滋事、侵犯他人人身权利等行为，或者《中华人民共和国刑法》规定的故意伤害、非法拘禁、侮辱、寻衅滋事、侵犯公民个人信息、冒充国家公职人员等罪名。
判断催收行为是否合法的依据是现行法律规范（广义，含法律、法规、规章、其他具有同等效力的规范性文件等，下同），但由于直接涉及催收的法律规范较少，所以对于尚未明确违反现行法律规范但对债务人的生活和工作构成严重负面影响的催收行为，比如跟踪、骚扰、公开债务人欠款信息、联系债务人亲友等行为，一般称为“不当催收”或“软暴力催收”。对于这类行为，在高位阶的法律规范中通常难以清晰界定，故多见于低位阶的法律规范或公共政策中予以概括性说明或不完全列举，抑或由监管机构基于“结果主义”，根据已有法律规范的基本原则或兜底条款予以惩罚或禁止。
（二）催收机构的法律属性
总体上，具体催收行为的法律属性可被清晰界定，而对催收机构或催收行业法律属性的界定则比较复杂，而这又是进行行业性立法和整体性法律治理的前提。对此，有观点认为，催收属于贷后不良资产处置的一种形式，催收机构与资产管理公司的业务范围相近，故而倾向于将催收行业作为资产管理行业的一部分。实践中，不少规模较大的头部催收机构就是以“资产管理公司”为名登记的。此一观点有其合理性，但也存在不妥之处。一方面，“资产管理公司”“资产管理”的准确含义有待界定。根据国务院2000年颁布的《金融资产管理公司条例》，金融资产管理公司是指“经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。”根据央行、原银保监会、证监会等部门2018年颁布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，“资产管理业务”是指“银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。”上述规定与主要从事催收业务的“资产管理公司”明显有别。与之相较，我国对非金融资产管理公司以及非金融机构从事资产管理业务在设立登记和日常管理上并不是特别严格，实践中，大部分的“资产管理公司”在国务院2014年颁布的《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》和中共中央、国务院2017年颁布的《关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》中被界定为“地方资产管理公司”，属于“地方金融组织”，主要从事地方金融企业不良资产的批量收购和处置业务。催收虽属不良资产处置的一种形式，但其不是地方资产管理公司在制度设计上的主营业务和主要金融功能。将催收机构设立为地方资产管理公司，本质上就是为了给自己确立合法身份或在监管机构面前证明自己具有合法身份而作出的一种“挂靠”或“依附”。一般情况下，只有头部催收机构才设立为地方资产管理公司，因为其设立条件和监管均较为严格，而更多的催收机构选择设立的是信用风险管理公司、信息科技公司等，这显然是基于注册便利的实用主义考虑，其中不乏有利用工商登记制度不甚严格之嫌，不能作为法律属性界定之参照。另一方面，倘若将催收行业定位为地方资产管理行业的分支，则催收行业的专门立法、催收行业的整体治理可能会遥遥无期。所以，套用资产管理行业的监管模式，无助于解决催收行业当下面临的困境。
（三）催收机构应定位为金融中介服务机构
从催收行为的成因、实施方式及其具有的经济与社会功能层面分析，将催收机构定位为金融中介服务机构似更合理，使其与《网络借贷信息中介机构业务活动暂行管理办法》（原银监会、国家网信办等，2016，以下简称《网贷信息中介办法》）规定的网贷信息中介机构和《商业银行互联网贷款管理暂行办法》（原银保监会，2020，以下简称《银行互联网贷款办法》）规定的银行业金融机构、小额贷款公司之外的非贷款类助贷机构相似。金融中介服务机构不直接介入资金融通和金融产品交易，只为交易主体提供缔约、信用评级与评价、风险评估与控制、纠纷解决与权益救济等中介服务。其一般以普通商事主体的形式登记，但以提供金融中介服务为主营业务，只需要在金融监管机构备案或取得相关金融行政许可并受金融监管机构监管即可。由此来看，催收机构的主营业务是为债权人提供债务催讨服务，属于典型的金融中介服务，只是因为目前商事登记机构一般不将其作为独立行业而只是一种业务，加上催收行业的“污名化”环境，才使得多数的催收机构登记成了地方资产管理公司或普通商事组织。
而且，由于现代金融市场中金融业务类型纷繁复杂、互相交错者甚多，地方资产管理公司从事催收业务、催收机构从事催收以外的不良资产处置业务的“混业经营”现象较为普遍，故从行业发展的角度审视，将催收定位为金融中介服务，催收机构属于一类独立的金融中介服务机构，更有利于行业的健康和稳健发展。
三、我国债务催收行业
的监管困境
我国债务催收行业存在的主要问题在于违法或不当催收屡禁不止、难以根绝，这也是催收行业饱受诟病并被“污名化”的重要原因之一。其实，违法或不当行为在任何一个行业都会不同程度地存在，故而并不能成为否认催收行业具有正当性的理由。换言之，即使监管的目标是禁止和打击违法或不当催收行为，但持续高压的监管环境并未能造就一个风清气正的行业生态。 可见，将催收行业的监管定位于打击违法犯罪行为的思路，导致了催收行业应然的经济与社会功能被抑制，行业性合规机制难以形成，故而有必要反思既有的监管理念和方法，通过转换理念和方法、改变思路，将监管从对具体催收行为的监管转向整体性的行业治理。
从催收的经济与社会属性出发，可以揭示其与监管之间的内在矛盾，从而洞察催收行业监管的实质困境。
（一）理念层面的困境：债务人违约与债务人保护之间的矛盾
债务人违约是引发催收之前提，但受到催收“污名化”及暴力、软暴力催收个案的影响，理论界和实务界有不少观点认为，催收监管的重要目标之一是保护债务人。此观点有一定的道德正义感和理论吸引力，但并不准确。如果保护债务人指的是使其免受违法或不当催收行为的侵害，那么此时对债务人的保护与普通公民保护并无二致；如果保护债务人指的是应对债务人的债务予以宽限或减免，那么可能会刺激债务人的逃废债行为，引发严重的道德风险，也与民法、民事诉讼法领域的现行制度相悖。将缺乏严谨、准确界定的“保护债务人”作为重要目标，是监管局限于打击违法犯罪、“反催收”黑灰产日益兴起的深层次原因。
对于债务人违约，法律的首要目标应是保护债权人，催收就是对债权人利益实施救济的一种重要方式，监管的任务应是规范催收行为、确立行业秩序，避免因矫枉过正，妨碍对债权人的保护。真正的问题其实在于，我国催收行业的兴起与多年来普惠性信用贷款产品的盛行密切相关，包括商业银行在内，小额贷款公司、网贷公司等贷款机构为了扩大资产规模、刺激信用消费、赚取贷款利息，普遍降低甚至放弃信用审查标准，通过采取诱导性宣传和销售方式，针对低信用、负信用的债务人放贷，甚至诱导债务人“以贷养贷”，导致债务人违约从正常借贷交易中的概率性风险异化为较为普遍的现象，逾期利息和催收佣金异化为贷款机构和催收机构的主要利润来源。这种异化的催收已不是在债权人正常利益受到债务人违约之损害、处于弱势地位而实施的被动性救济机制，而是在很大程度上变成了贷款机构诱导放贷、催收机构牟取利益的主动性营利工具。 所谓债务人保护只有在此语境下才具有超越一般性人身安全保护和道德风险之外的独特内涵。
（二）方法层面的困境：催收个别化实践与监管标准化之间的矛盾
在行为模式上，催收是一种高度个别化、分散化的行为，但是监管机构则希望通过标准化监管提高监管效率、塑造行业秩序。 实践中，不管是当面催收、电话和短信催收还是智能催收，面对千差万别的债务人情况，催收机构的价值就在于对债务人予以类型化区分，通过与不同类型债务人的精准沟通来抑制其道德风险、增加其还款意愿和能力，使债权人在不愿意投入或不擅长从事的领域尽可能地减少损失。
问题在于，催收的个别化、分散化越发达，发生违法或不当行为的不确定性就越突出。而催收对具体催收人员与债务人直接沟通的依赖，使催收机构内部合规面临失灵的风险，无法保证每位催收人员的每次催收行为都会严格遵守催收机构的内部规定。目前，我国没有直接涉及催收行为具体标准的法律规范，但有不少行业自律公约存在相关规定。比如，中国互联网金融协会2018年颁布的《互联网金融逾期债务催收自律公约（试行）》（以下简称《互联网金融催收自律公约》）、中国银行业协会2021年颁布的《信用卡催收工作指引（试行）》（以下简称《信用卡催收指引》）对催收的时间、频率、方式、禁令等问题作出了详细规定，旨在塑造催收的行为规范和标准。标准化监管固然有规范催收行为之功能，但也存在形式主义的风险。一般情况下，标准的内容越严格、具体，越易引发针对性的规避；催收人员的规避行为往往超出催收机构的内部监管能力，而依赖债务人投诉实施结果主义的监管，又容易被借机逃废债的债务人所利用，从而妨碍正常的催收行为，产生“舍本”（债权人保护）“逐末”（惩戒违反行为标准的催收机构及人员）的弊端；而且，监管过度集中于行为标准，还易忽视催收机构在行业正当性、个人信息处理特殊性、混业经营风险控制等更重要的体制性问题上存在的规则治理需求，这种“戴着镣铐跳舞”抑制了催收机构在提高债务人偿还能力、修复债务人信用等经济与社会功能上的作用。
（三）现实层面的困境：催收对债务人及第三人信息依赖与法律及监管对个人信息严格保护之间的矛盾
近年来，在监管敏感度日益增加、催收机构自我合规意识日渐增强的背景下，一方面，对暴力、软暴力催收的整治效果明显，不再成为困扰整个行业发展的桎梏；另一方面，催收机构在个人信息处理上存在的法律风险开始突显。催收对债务人信息尤其是真实有效的联系方式（比如电话、工作单位、住所）存在高度依赖，一旦债务人因主观或客观原因处于失联状态，任何催收行为就丧失了实施的条件。对此，催收机构往往通过各种手段获取债务人的快递、外卖地址及电话，以及手机通讯录或通话记录；或者联系债务人亲友等第三人，以及债务人原工作单位或住所。在此过程中，即使催收机构不实施骚扰行为，也很容易构成对债务人及第三人信息的侵犯。
尽管我国法律及司法解释对个人信息的保护力度日益增强，如2015年颁布的《中华人民共和国刑法修正案（九）》将出售、非法提供公民个人信息罪修改为侵犯公民个人信息罪，提高了对侵犯公民个人信息行为的刑法规制力度；2017年“两高”颁布《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》，对侵犯公民个人信息罪的犯罪构成作出了具体解释，进一步强化了对催收中个人信息处理的威慑；至2021年《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）公布，整个社会一方面形成了从严保护公民个人信息的强烈共识，另一方面也导致了不同行业（如催收行业）个人信息处理的特殊性、不同内容的个人信息处理（如个人信用信息）的特殊性、个人信息保护与其他社会公共利益（如催收行业的客观需要、债权人保护、逃废债行为规制）的平衡等问题被搁置或忽略。而《个人信息保护法》虽本身具有完整的规则体系，但因“一刀切”的立法模式和从严保护的整体立场而被执法机关刚性适用，对于告知同意、最小必要等核心规则如何具体适用存在一定的模糊与争议。 近年来，催收机构及催收人员越来越多地受到行政处罚或被追究刑事责任，与对债务人个人信息的处理不当有相当程度的关联，这与传统的侵犯债务人人身安全的暴力催收行为有着显著不同，如何设定催收中个人信息的处理规则亟待明确。
综上可知，催收机构的经济与社会属性、催收行为的客观需要与当前催收监管的理念和方法之间具有内在矛盾。这既是催收的具体行为监管日趋严格但行业秩序难以形成、监管和行业发展均陷入困境的症结所在，同时也构成了行业性立法的必要性和行业法律治理的起点。
四、债务催收行业治理
的法律构造
以催收机构作为金融中介服务机构的法律属性为基础，结合催收行业监管困境中存在的主要问题，可考虑从以下四个密切相关的命题入手对催收行业整体治理的法律构造及核心规则体系进行分析和构建：（1）立法模式与行业主管机构；（2）市场准入与行为标准；（3）个人信息处理的特殊规则；（4）混业经营的风险控制。其中，立法模式与行业主管机构为催收行业的法律治理奠定了法律规范基础和实体组织基础；市场准入与行为标准为催收行业的法律治理设置了基本的监管依据和框架；个人信息处理和混业经营则集中体现了催收行业不同于其他行业的特殊性，关乎到行业的整体合规和长远发展。所以，只有明确相关规则和强化风险控制，才有助于在监管利益、行业利益与公众利益之间达到平衡。
（一）债务催收的立法模式与行业主管机构
催收行业的立法模式和行业主管机构既是机构与行为监管的依据，也是行业性立法需要解决的基础性问题。
1.以专门立法引领催收行业的整体法律治理
无论是确立行业的法律地位还是规则体系，专门立法都是行业性立法不可或缺的条件，也是行业法律治理的依据和基础。我国理论界和实务界对于催收行业专门立法的呼吁由来已久，亦有政协委员提出过相关提案，相应的域外可资借鉴的催收立法经验也比较成熟。2018年9月，全国人大常委会将信用立法纳入三类立法规划，近年来，《中华人民共和国社会信用体系建设法（征求意见稿）》（2022，以下简称《社会信用法（征求意见稿）》）、《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》（国家发改委，2023，以下简称《失信修复办法》）陆续颁布，但催收行业的专门立法未见有官方消息。
从信用立法的实践看，立法和行政机关对催收行业存在的问题及专门立法的必要性并非不了解，其对专门立法犹豫不决的原因主要有二：其一，催收行业的专门立法，无论是法律、行政法规还是部门规章，立法就等于认可催收行业的合法性。但目前催收行业被“污名化”的程度较深、催收机构良莠不齐，对监管机构来说，可能更愿意加强对构成违法犯罪的催收行为的惩戒和打击，以及对不当催收行为的整顿和威慑，而不愿贸然承认催收行业的合法性。其二，目前与催收相关的法律规范尽管位阶不高、相对零散，但催收行为的监管原则已经确立。如果制定行业性立法的内容就是重申已有的监管原则，那么立法的意义与价值有限，加之具体催收行为的标准过于琐碎，难以在立法中统一规定，与其如此，不如由行业自律公约推动催收行业的自我合规建设，同时辅以监管机构的严格监管、守住底线，通过“双管齐下”，先行推动催收行业的优胜劣汰。待行业秩序确立、行业合法性及社会评价有了根本改观时，再行启动行业性立法工作，通过规制与激励并重的方式，推动催收行业的可持续发展。
上述两方面原因均是较为务实的考量，对当前催收行业的发展特别是合规建设有一定的指引作用。诚然，立法尤其是高位阶立法，不仅需要考虑经济与社会条件是否成熟，而且需要考虑立法的机会成本，不能寄托于匆忙立法后再边实施边完善。 这种监管和立法模式会存在如下问题：（1）容易在具体催收行为监管上形成路径依赖，导致催收行业整体治理的经验和知识无法积累和转化，尤其是妨碍在商业模式、个人信息处理、混业经营等重要领域的规则生成；（2）主要依赖催收行业内部的“自我试错”形成合规体系，容易产生负外部性，在规则生成的意义上效率较低，尤其是对于催收行业在整体层面的重大规则需求，如个人信息处理的特殊性问题，难以作出及时、有效的回应。不可否认，经济与社会的发展，既需要各方面条件均比较成熟之后的“总结性立法”，也需要通过立法解决重大疑难问题的“创造性立法”。事实上，伴随多年来“监管高压+行业自律”的实践积累，催收行业整体的合规水平有了明显改观，总体上看，进行专门立法的条件已经具备、行业立法需求突出，实质推进催收行业专门立法的工作应被纳入讨论议程。
在具体立法模式的选择上，由全国人大常委会以法律形式直接颁布“债务催收法”固然为最佳方案，但无疑也是难度最大；由国务院以行政法规的形式制定“债务催收行业管理条例”（可加“暂行”，或称“办法”“规定”，或采用其他类似名称）的可行性则相对更高。以法律或行政法规的名义立法，主要是因为其他相关法律，如《个人信息保护法》等，对例外适用均要求有法律、行政法规作为依据。若政府对制定行政法规尚有顾虑，也可以由主要监管机构联合颁布部门规章，对催收行业整体治理面临的主要问题，包括催收行为和催收机构的法律属性、催收行业的主管机构、催收机构及人员的市场准入、催收行为的基本标准、催收中个人信息处理规则、催收机构混业经营的监管、相关配套制度的完善，以及违法责任等核心内容作出规定。从近年来互联网金融领域的立法实践可以看到，部门立法往往具有细致性、开创性的特点，能够契合催收行业的实际需要，在条件进一步成熟后，再由监管机构主动推进行政法规的制定，这样的可行性程度更高。
2.以金融监管部门为行业主管机构
主管机构是行业性立法不可或缺的组成部分，也是行业法律治理的核心实施主体。行业主管机构不仅实施机构和行为监管，促进行业整体发展也是其重要职责，所以行业主管机构的内涵和外延要大于行业监管机构。一个行业可能涉及多个监管机构，但行业主管机构通常只有一个。目前尚无法律规范对催收的行业主管机构和监管机构予以明确。实践中，以地方资产管理公司名义登记的催收机构，一般由金融监管部门、市场监管部门监管；以普通商事主体名义登记的催收机构，一般由市场监管部门监管。催收行为普遍涉及个人信息处理，随着智能催收技术的日益普及，对债务人个人信息的处理也开始成为催收监管的核心内容。对于违法与不当催收等问题，网信部门、公安部门也因此负有重要的监管职责。由此可见，催收行业的监管既包括对专门催收机构的监管，也包括对普通商事主体开展催收业务的监管。
在实务界，有认为催收行业的监管机构不明是导致行业合法性得不到承认的重要原因而呼吁通过立法明确催收行业的监管机构的观点。 其实，即使没有法律明定，任何行业也不可能处于监管的真空状态，实务界所呼吁的“催收行业的监管机构”实则指的是肩负监管和发展职能的行业主管机构。那么，如何确定行业主管机构，不仅事关催收行业的发展，而且是为行业整体治理设置具有统筹协调职能的实体组织。市场监管部门对催收行业的监管主要集中于商事登记管理，公安机关对催收行业的监管主要着眼于打击违法犯罪、保护债务人人身安全、维护社会秩序。此二者可作为任何一个行业的监管机构，但不适宜作为催收行业的主管机构。从行业性立法的角度出发，催收机构作为金融中介服务机构，虽不直接参与资金融通和金融产品交易，但为了发挥其在单纯的催收行为之外，通过提供借贷信息、发放贷款、不良资产处置等方式强化债务人偿还能力的经济与社会功能，由金融监管部门作为行业主管机构统筹推进催收行业的整体发展更为合适。
当然，在催收机构的法律属性、行业立法的总体路径尚需进一步明确的当下，金融监管部门肩负着较重的监管职责，在行业发展层面就可能会有所顾忌和踌躇。在催收行业的合规与发展事关金融市场交易安全、社会信用体系建设绩效乃至经济与社会稳定的背景下，国务院金融稳定发展委员会应将催收行业的发展作为决策议题，为催收行业的个人信用信息处理、混业经营风险控制以及与相关行业和领域配套制度的协调等重大问题提供政策依据，以推动催收行业的整体治理。这一点在以法律或行政法规推进催收行业的专门立法时也应当予以明确。
（二）债务催收的市场准入与行为标准
催收行业的市场准入和行为标准问题包括催收机构及人员的市场准入，以及催收的商业模式及具体行为标准等。准入监管和行为标准化是市场监管尤其是金融市场监管的传统内容及主要工具，也是催收行业法律治理体系中的核心实体规则。
1.构建催收机构及催收人员的市场准入制度
催收机构市场准入的核心是确定设立催收机构应当具备的条件，如下两个问题需要进一步明确：（1）设立催收机构应由地方金融监管机构实行行政许可还是备案登记？（2）催收机构、催收人员市场准入的具体指标如何设置？
对于问题（1）而言，从金融市场准入的实践看，目前采取行政许可即持牌管理的地方金融组织，如地方资产管理公司、融资租赁公司、小额贷款公司等，它们的共同点都是直接从事资金融通和金融产品交易，存在系统性风险隐患。而网贷信息中介机构、非贷款类助贷机构一般实行备案登记。如果将催收机构的业务范围局限于单一的债务催讨，那么备案登记已经足以控制相应的风险；如果基于行业发展的视角，考虑到催收机构在经济与社会功能定位上以及实践中均不可避免地会涉及借贷信息中介、小额贷款、不良资产处置等业务，那么对这些持牌管理业务的准入则应实行行政许可。所以，以业务范围为依据对催收机构的市场准入作出类型化规制，可以在准入效率与风险控制之间形成平衡。
对于与此相关的催收机构登记的企业名称问题，既然催收人员有表明身份之义务，催收机构亦应如此，避免五花八门、鱼龙混杂的催收机构给债务人带来困扰。建议除了地方资产管理公司可以在营业范围中包括催收业务外，其他涉及催收业务的企业一律应在企业名称中包含“催收”或“债务催收”字样。当然，催收机构也可以依法从事催收以外的相关业务，包括需要持牌管理的业务。
对于问题（2）而言，从现行的金融监管法律规范来看，金融机构的市场准入指标主要有三类：一是注册资本类指标，比如最低出资额、出资形式、出资期限等；二是风险控制类指标，比如专门账户监管、不同业务之间的风险隔离要求、风险准备金等；三是其他通用类指标，比如营业场所，公司治理结构，董事、监事和高级管理人员的任职资格等。分类型来看，实行持牌管理的地方金融组织（如地方资产管理公司）的准入指标，一般包含以上三类；而实行登记备案管理的金融中介服务机构（如网贷信息中介机构），则一般不对注册资本类指标作特殊要求。催收机构准入指标的设置也可以遵循在前述设立问题上采取的类型化方法，对涉及不同业务的催收机构，适用不同层次和等级的准入指标体系。 值得注意的是，静态的注册资本类指标具有一定的形式担保价值，往往为金融监管机构所看重。 但注册资本作为公司资产，常处于变动中，该指标对于控制及实际处置金融机构尤其是地方金融组织的风险意义有限，而且容易引发规避行为，所以更应重视对风险控制类指标的准入监管。
催收人员是指催收机构中专门、直接实施催收行为的自然人，对其的市场准入同样是催收行业市场准入体系的重要组成部分。因催收具有高度个人化、分散化特征，催收人员实际上是催收机构最重要的“人力资产”。即使采用智能催收技术，在回款困难案件中与债务人进行实质沟通、协商债务清偿方案的依然是具体的催收人员。但也正是因为催收人员与债务人需要直接接触，在利益诱导之下其极易发生违法或不当催收行为，造成严重的负外部性。而催收机构或监管机构对之进行事后监管的成本较高，鉴此，应当从市场准入环节入手，对催收人员的资格进行事前监管。除了本人无犯罪记录等一般性要求外，还应重点解决以下两个问题：（1）明确要求催收人员与催收机构签订劳动合同，不得采取劳务派遣、非全日制用工、委托代理等用工形式。特别是应明确禁止以催收机构平台化、催收人员自由注册、通过项目制收取提成为核心的“众包模式”，这种模式放弃了对催收人员的合规管理，放大了对催收人员的利益诱导，是违法或不当催收的重要成因。（2）对催收人员实行持证上岗。从行业发展的角度看，催收并不仅仅是单一的债务催讨，还涉及为债权人和债务人提供信用评价、风险评估、债务重组、纠纷解决等专业化的金融中介服务。这涉及与催收有关的法律规范、行业自律公约等合规知识、规则的持续性学习，需要通过设置从业资格考试、持证上岗的方式予以规范化，进而为具体催收行为的标准化提供基础。
2.完善对催收商业模式的适度干预及具体催收行为的标准化
催收商业模式适度干预的核心是对其盈利模式及其蕴含的利益诱导机制予以矫正，从源头上抑制违法或不当催收的发生。催收的盈利模式是向债权人收取催收费用，回款率是计算催收费用的核心指标；催收机构对催收人员主要采取“底薪加提成”的薪酬计算方式，也以回款率作为计算提成的核心指标。对债权人来说，这种“简单粗暴”的激励方式具有客观必要性，因为回款率是催收机构的存在基础，若催收难度较低，则债权人不必委外催收。但就整个行业而言，这种激励机制会产生明显的过度诱导效果，促使催收机构放弃信用评价、风险评估、债务重组、纠纷解决等能够产生经济与社会效益的行为，而以提高回款率为首要乃至唯一的行为取向，由此产生严重的道德风险和负外部性。
对此，仅在形式上号召和要求债权人不得采用或变相采用单一以回收金额作为对催收机构的考核方式， 效果必然有限，这既与债权人的利益存在冲突，也无法对债权人进行实质性监管。更好的办法是对这种盈利模式及其诱导机制加以适度干预，推进催收费用的标准化。具体而言：（1）关于催收费用的界定和收取对象。催收费用主要分为两部分，一部分是催收过程中实际发生的额外费用，比如汽车消费贷款催收中处置车辆实际产生的拖车费、停车费等，这部分费用是因债务人欠款未还、处置合同标的物而产生的费用，与债权债务的本息并无关联，理应由债务人支付，不属于费用标准化的范畴；另一部分是债权人向催收机构支付的费用，实际上是对催回款项的分成。这部分费用在实践中多实行风险代理，逾期时间越长、催回难度越大的债务，收取的催收费用和分成也就越高。这类费用正是对催收机构形成过度诱导的根源，也是应适用标准化的对象。催收是债权人对催收机构的委托行为，在合同已约定逾期利息的情况下，债务人无支付催收费用的义务，该费用只能向债权人收取。债权人在合同中约定由债务人支付这一类催收费用的，应认定为无效条款。（2）关于催收费用的价格管制。限定催收费用由债权人支付，可以避免对债务人的额外掠夺，但对催收费用蕴含的利益诱导机制的约束力不够。催收费用本属于市场化定价领域，但因其具有较为突出的负外部性，故应通过一定程度的价格管制予以矫正。一方面，债权人向催收机构支付的费用，应以回款金额为基础设置最高支付比例；另一方面，催收机构向催收人员支付的正常工资以外的提成费用，也应以回款金额为基础设置最高支付比例。由于基础债权债务关系不同，相应的催收难度和成本也有差异，所以具体比例应由行业协会根据实际情况确定为宜。催收费用价格管制虽会产生激励不足、回款率降低等问题，但有助于抑制催收机构及催收人员因良莠不齐而存在的牟利和投机心态，也有助于促使催收机构转向单一催收之外的业务，实现催收具有的经济与社会功能。对此，建议可在部分城市先行试点，待行之有效后再推广至全国。
催收行为的标准化是当前法律规范和行业自律公约重点关注的内容，事实上也已为大部分催收机构所主动遵循。目前，对催收行为的标准化主要涉及催收时间、频次、表明催收人员身份、表明债权人授权、如实陈述、个人信息处理、保密、录音录像、联系第三人、禁止直接向催收机构还款、禁止违法或不当催收等，总体上已经形成行业共识。《催收风控指引（征求意见稿）》对此也作了较为详尽的规定，待其作为国家标准正式公布后，催收行为的标准化体系也将整体成型。但诚如前述，催收行为的个别化与监管追求的标准化之间存在冲突，行为标准化并不能解决催收作为一个行业存在的根本问题。此外，在个人信息处理和联系第三人等行业面临的关键问题上如何确立行为标准也需要单独作出分析（容后详述）。
催收行业的市场准入和行为标准还应注意如下两个问题：第一，市场准入和行为标准领域的监管不应停留于静态监管，而应贯穿事前、事中与事后整个过程。应授权行业协会或委托第三方机构采集催收机构及催收人员在市场准入和行为标准领域的指标，形成对机构和人员的信用评价并予以公示，以此实现声誉激励和监管；第二，鉴于催收行为具有高度个别化、分散化的特征，除了个别例外，市场准入和行为标准的制定及实施机构和行为监管，比如前文提及的催收机构的备案登记、催收人员的持牌管理、分领域催收费用的最高支付比例、催收行为的具体标准、催收机构和催收人员的信用评价等，都应更多地授权给行业协会完成，这也是当前金融监管领域发展的大趋势。目前的问题在于，催收领域的行业协会建设进展缓慢，尚未有全国性或地方性的催收行业协会，主要的催收自律公约均由中国互联网金融协会完成。监管机构对于设立催收专门行业协会的顾虑可能与催收专门立法的顾虑相似，行业协会的设立同样需要有法律规范依据或行业主管机构与民政部门的有效沟通，这也是推进催收行业专门立法和金融监管部门作为催收行业主管机构的重要性及其意义所在。
（三）债务催收中的个人信息处理
催收必然涉及对债务人及第三人个人信息的处理，且与其他行业及场景相比存在特殊性，如何适用《个人信息保护法》及相关法律规范、厘清催收行业中的个人信息处理规则，对整个行业的合规至关重要。
1.明确催收行业中个人信息处理规则的具体适用
催收行为本身与个人信息保护领域的相关法律规范并无直接冲突。按照《个人信息保护法》 第13条的规定，个人信息处理者处理个人信息应取得个人同意。债权人与债务人在订立借贷合同时，必然会要求债务人提供姓名、住所、工作单位、资产或收入证明、联系方式等个人信息，债权人通过这种方式取得债务人的个人信息在来源上具有合法性。按照《个人信息保护法》第21条的规定，个人信息处理者委托处理个人信息的，并不需要获得债务人同意，债权人委托催收机构使用自己合法取得的债务人信息向债务人催收，无需另行获得债务人同意，催收机构亦是如此。 债权人和催收机构按照上述规定处理债务人的个人信息，符合催收行为的客观需要和既有法律规范的规定，并不会发生侵犯公民个人信息的违法犯罪行为。
与其他委托处理个人信息场景不同的是，催收机构受债权人委托处理债务人个人信息的方式是直接与债务人沟通，基于合规的考虑，债权人应在借贷合同中明确提示债务人，当发生违约时，将委托催收机构（概括授权或列明具体催收机构均可）使用债务人个人信息实施催收。实践中，明确构成违法犯罪的催收机构处理个人信息的行为，比如与债权人共同非法获取债务人信息，实施违法的“套路贷”、高利放贷等行为，以及非法购买或出售债务人信息等行为，随着监管机构的严厉打击和催收机构的自我合规建设，总体上已呈现逐步减少的趋势。
从行业发展的角度来说，在催收机构的收费标准和催收行为标准受到严格监管、催收机构在个人信息处理上的合法性边界得以明确后，也当回应行业的客观需要，对催收实践中个人信息处理规则的具体适用给予合理、清晰的界定，避免行业受到监管不确定性的干扰。其中如下问题有待进一步解决：（1）在债权人非法获取债务人个人信息的前提下，如何判断催收机构处理债务人信息的合法性？比如，网贷公司非法购买特定债务人信息后，通过诱导性营销发放贷款，虽然借贷合同有效，但是构成了对债务人个人信息的侵犯，当催收机构使用债权人委托的个人信息催收时，是否也要追究催收机构的法律责任？对此，应根据催收机构是否知晓或应当知晓信息来源违法加以判断。在海量的债务人信息数据面前，催收机构没有逐一审查信息来源是否合法的法律义务和行为能力，除非有明显违法特征而催收机构未履行合理的注意义务，比如债权人与催收机构有关联，或债权人提供的债务人信息含有大量的债务人亲友、通讯录好友等第三人信息，才能够认定催收机构具有违法行为，需要追究其违法责任，否则不宜对催收机构增加过重义务。（2）如何判断债权人获得的债务人个人信息是否构成过度收集？债权人与债务人签订的借贷合同因借款时长、本息金额、债务人信用等不同而存在较大差异，这也导致了不同场景下对债务人信息的收集范围程度有别，难以对信息收集的范围作出统一规定。尤其是债权人为了防止债务人失联，通常会在借贷合同中要求债务人提供紧急联系人，这是否属于信息过度收集？在不涉及《个人信息保护法》规定的个人敏感信息、债权人和催收机构收集和使用债务人的个人信息仅用于贷款和催收的情况下，不宜对债权人收集信息的范围干涉太宽。在催收行业的专业立法中，应采取列举方式明确收集债务人的姓名、住所、工作单位、资产或收入证明、联系方式等个人信息属于合法范畴；同时，应明确债权人有权要求债务人提供紧急联系人的姓名、联系方式以及与债务人的关系，但应对紧急联系人的最大数量予以限定。（3）债权人向他人或催收机构转让债权的，新债权人处理债务人个人信息是否需要另行获得债务人同意？债权转让的本质是债权人身份发生变动，按照《民法典》的规定，债权发生转让的，通知债务人即可。从《个人信息保护法》第22条规定的精神来看，在不改变原始处理目的和方式的情况下，新债权人的信息处理行为不必再获得债务人同意，但应向债务人告知新债权人的名称或姓名及联系方式。
2.明确催收机构联系第三人的条件、范围和内容
催收中的第三人是指没有债务清偿义务的第三人，不包括债务人的保证人或其他连带责任人，又称“无关第三人”。一方面，在直接针对债务人违法或不当催收被有效遏制的情况下，非法获取和使用第三人信息已成为催收机构及催收人员涉及违法犯罪的高发区域，联系第三人问题也已成为催收行业个人信息处理最突出的风险隐患之一；另一方面，在逾期时间较长、催收难度较大的案件中，债务人失联是一种常见情况，也是一种成本较低的行为（如债务人失业或辞职后更换租住房屋和电话号码）。而对催收机构来说，联系第三人以修复与债务人的联系具有强烈的客观需要。此外，债务人的父母、配偶、子女等在得知债务人欠款后主动表达偿还意愿也是实践中解决债务纠纷的一种重要方式，倘若对此信息收集一概禁止，不仅在个人信息保护上过于形式主义，也会助长逃废债的心理和风气。
现行法律规范对于联系第三人问题普遍只有原则性规定，比如“不得向债务人以外的无关第三人催收”等，这种规定无法解决上述难题。对此问题，行业自律公约的规定则比较细致。比如，《互联网金融催收自律公约》第14、18条规定，催收机构无法与债务人取得联系时，为了恢复与债务人联系，方可与债务人事先约定的联系人进行联系，但不得向债务人以外的其他人员透露债务人负债、逾期、违约等个人信息。《信用卡催收指引》第14条规定，联系第三人不得透露债务人的详细欠款信息和欠款金额，可询问债务人的联系信息，或请其代为转告债务人与银行联系。当第三人明确愿意为债务人偿还欠款时，可视情况提供还款所需的必要信息；当第三人明确要求不得联系时，经确认其为无关第三人，应限制催收人员后续的联系行为。《深圳市网络借贷信息中介机构催收行为规范（征求意见稿）》（2017）第8条规定，在借款人之外的相关人员明确拒绝提供有关信息及对债项催收提供协助后，严禁催收人员骚扰债务人的咨询人、家人、同学及朋友，以追问有关借款人的下落或联络方式；当债务人是已成年学生时，该条还规定不得向非第二还款来源方的借款学生的家长、亲属、同学、朋友等发布相关信息或催收；不得向第二还款来源方无还款法律责任的亲属、朋友等采取任何催收行为。《催收风控指引（征求意见稿）》5.3.1.1、5.3.1.2规定，第三人主动提出愿意代债务人偿还逾期债务，需向其告知债务人逾期欠款余额等必要个人信息的，催收人员应事先取得债务人同意，债务人已失联的情况除外；债权人和催收机构获取债务人联系方式的合法途径包括：就合同协议约定的联系方式，通过双方沟通获取的联系方式，在债权人或催收机构预留的联系方式，本人自行公开的联系方式，在合理范围内，通过其他合法途径获取的联系方式；催收机构可与债务人事先约定的第三人联系的情形包括：债务人已失联，为恢复与债务人联系，或债务人长期债务逾期且未明确拒绝催收人员与第三人联系；催收机构仅可向第三人询问债务人联系方式或请其代为转告催缴欠款事宜，不应擅自向第三人透露债务人的逾期欠款余额等敏感个人信息；第三人明确拒绝的，催收机构不应再与之联系。上述行业自律公约及征求意见稿的内容较为翔实，体现出平衡催收合规与行业需要的取向。但与催收行为标准中的行业自律普遍契合监管导向不同，联系第三人行为还涉及在未事先获得第三人同意的情况下收集和使用他人信息，如果不以法律、行政法规的方式予以明确，或者授权行业协会制定公约，或者适用相关国家标准，催收机构很难抗辩监管机构基于既有法律规范实施的从严监管，尤其是公安机关对涉嫌侵犯公民个人信息行为的严厉打击。鉴此，在催收行业的专门立法中，应以《个人信息保护法》及相关法律规范的规定为基础，结合上述行业自律公约及征求意见稿的相关规定，对催收机构联系第三人的条件、范围和内容作出明确规定；或确立基本原则，并授权行业协会制定公约或适用相关国家标准。
涉及的具体问题包括如下方面：首先是可以联系第三人的条件。从上述行业自律公约及征求意见稿的内容来看，当债务人失联时，允许催收机构与第三人联系具有必要性，以此作为联系第三人的条件比较合理。催收机构对此应以有效的催收过程记录证明债务人已处于失联状态的事实。从强化催收机构联系第三人合法性的角度出发，应明确债务人有及时更新个人信息、便利债权人及催收机构催收的义务；债权人委托催收机构催收的，也负有及时更新债务人个人信息并向催收机构提供的义务。《催收风控指引（征求意见稿）》在已经明确债务人失联时可以联系第三人修复的情况下，还将“债务人长期债务逾期且未明确拒绝催收人员与第三人联系”作为催收机构联系第三人的条件之一，略显多余，且与债务人失联方可启动联系第三人修复的原则不符，建议删除。此外，第三人享有拒绝权，第三人明确表示拒绝被再联系的，催收机构不得再与之联系，该权利应在法律规范中予以明确，不宜使用“限制后续联系”“不应再联系”等模糊性用语。
其次是可以联系的第三人的范围。第一，从上述行业自律公约及征求意见稿的内容来看，第三人应由债权人与债务人事先约定，但并未解决第三人事先同意的问题。联系第三人的本质是处理第三人的个人信息，对此问题的理解应上升到整个社会的角度，而不能仅局限于借贷个案。当催收机构联系债务人在借贷合同中提供的第三人时，不管如何隐匿或虚化债务人的欠款信息，实际上已经在使用第三人的信息帮助催收了。因此，从严格适用《个人信息保护法》等法律规范的角度看，不管债务人事先提供谁作为第三人，债权人均应事先询问第三人是否同意担任债务人的紧急联系人，是否同意债务人提供的第三人个人信息的具体内容，以及在债务人发生违约时是否同意被催收机构联系以修复债务人的联系方式。第二，应限定债权人要求债务人提供的第三人的数量。扩大第三人的范围有利于对债务人失联的修复，但也显著放大了侵犯第三人信息的风险。第三人没有还款义务，即使通过联系第三人而修复失联成功，也并不意味债务人就能顺利还款，为了抑制联系第三人的负外部性，应设置债权人可以要求债务人提供的第三人的上限（如不超过5人）。对于要求债务人提供手机通讯录并以此作为借贷条件的行为，应当明确禁止。第三，在债务人提供的第三人中，至少应包含1名债务人的父母、配偶和子女。这样既可减少侵犯第三人个人信息的风险，也为未来第三人代偿增加了可能性，还可抑制债务人在债权人诱导营销下产生的借款冲动，从根源上减少违约的发生。如果父母、配偶和子女属于法律规定或合同约定的承担连带责任的“其他还款来源方”，那么应另行提供上述范围内的第三人。
最后是联系第三人时可以涉及的内容。从上述行业自律公约及征求意见稿的内容来看，催收机构联系第三人的内容主要有二：一是修复与债务人的联系；二是处理第三人代偿。行业自律公约基于合规的考虑，在形式上对二者作了明确而严格的区分，但就催收行为的实际过程而言，联系第三人修复债务人信息时，即使不透露债务人欠款信息，第三人在常理上也会知晓。如果第三人有代偿意愿，那么自不存在向第三人催收的问题；如果第三人没有代偿意愿，那么可以明确表示拒绝被再次联系，催收机构也没有实施催收或骚扰的合法空间。实践中，第三人代偿是解决债权债务纠纷的有效方式之一，特别是与债务人有血缘或亲属关系的第三人，一般情况下也有较强的代偿意愿。就此而言，要求债权人和催收机构事先征得第三人同意才可以联系，以及催收机构不得主动要求第三人代偿即可，机械、僵化地规定联系第三人时绝对不得透露债务人欠款信息，不仅实际意义不大，还可能成为“反催收”黑灰产的攻击目标。
（四）债务催收机构的混业经营
实践中，催收机构以各种形式从事催收之外的相关业务，形成了事实上的混业经营。这是金融市场发展的客观规律使然，也有助于化解从事单一催收行为的商业及法律风险。但与其他金融机构及金融中介服务机构一样，混业经营也会滋生和放大催收行业的负外部性，应予以及时回应和规范，避免重蹈个体网络借贷机构（P2P）的覆辙。
1.催收机构混业经营的动因与业务范围
催收的根本目的是催回欠款，但是否能够回款在根本上依靠的是恢复债务人的偿还能力，而非催收行为的标准化。对于具备偿还能力、只是短期内出现违约的债务人而言，催收机构会选择延期偿还、减免部分债务，但此时催收机构发挥的是提醒、督促和宽限作用，并未影响债务人的偿还能力。在催收难度较大、债务人缺乏偿还能力的案件中，催收机构需要根据逾期债务及债务人的实际情况，从事催收之外的相关业务，帮助债务人恢复偿还能力。这主要包括两种情况：一是债务人欠款为信用消费类贷款。债务人本身具有稳定的工作收入，但短时间内面临多个债权人、较大额度的信用消费债务，此时若给其提供新的贷款，可助其渡过债务危机，保障既有的工作、生活以及稳定的偿还能力；二是债务人欠款为生产经营类贷款。债务人本身具有生产经营能力，但面临较大的到期债务压力，此时若对其提供新的贷款，或通过不良资产处置帮助其重组资产负债结构，则可助其渡过债务危机，恢复和再生盈利能力。对于这两种情形，商业银行等金融机构因忌惮债务人的违约现状而缺乏再贷款意愿，地方资产管理公司因业务范围限于地方金融企业亦无暇顾及，导致实践中债务人要么在催收压力下面临工作、生活和生产经营濒于崩溃，要么滑向非法的套路贷、高利贷等“以贷养贷”的债务深渊。堵不如疏，应正视债务人在债务困境下的特殊融资需求，并促进其得到合法化满足。
通过混业经营可从根本上提高债务人的清偿能力、帮助债务人实现“经济再生”，同时还能促使催收机构开发新的盈利模式、降低对单一催收费用的依赖，对催收行业的发展而言意义重大。基于上述理念及方法，应允许催收机构在一定范围内从事混业经营，具体业务范围包括：（1）借贷信息中介业务。按照《网贷信息中介办法》的规定，借贷信息中介为借款人与出借人实现直接借贷提供信息搜集、信息公布、资信评估、信息交互、借贷撮合等服务。简言之，就是不提供贷款，而提供信息中介服务。催收机构同样属于金融中介服务机构，且直接掌握债务人真实、动态的欠款、偿还能力等信用信息，在借贷中介服务领域的优势不可替代。只要信息公开、充分、真实且利率合法，债权人是否愿意向处于困境的债务人放贷，在承受较高风险的情况下获得较高收益，乃是借贷双方的自主选择。催收机构从中收取的服务费用亦不在催收费用之列。（2）小额贷款业务。在缺乏新的债权人提供贷款的情况下，催收机构自身也可以开展小额贷款业务，向处于债务困境的债务人提供贷款。实践中，商业银行的信用卡部门、网贷公司一般都有专门的催收人员，还有一些网贷公司和催收机构之间具有各种类型的关联关系，实际上也具有了混业经营的特点。催收机构掌握债务人的真实信息，了解债务人的偿还能力，也更有能力监督债务人对贷款的使用。只要利率合法，不构成违法的“套路贷”、高利贷，应允许其开展贷款业务。这一点尤其适用于具备正常生产经营条件和盈利能力、急需新贷款维持生产经营的债务人。（3）不良资产处置业务。该业务的主要模式是收购原债权人的不良资产，再通过各种方式实现不良资产向收益的转化。这类业务比较适用于具有盈利能力但陷入生产经营困境的债务人，这类债务人不仅缺乏资金，更重要的是缺乏市场资源和信息。催收机构一方面从债权人处受让债权，消除了原债权人急于处置不良资产的压力，给了债务人比较充分的偿还时间；另一方面，通过广泛收购各种类型的不良资产，催收机构具备了不良资产处置的平台功能，能够精准匹配不同类型债务人的供给能力和实际需求，帮助处于生产经营困境中的债务人以低成本、高效率的方式获取市场资源和信息，进而恢复盈利能力和偿还能力。
2.以类型化方法强化催收机构混业经营的风险控制
混业经营是金融机构系统性风险的重要来源，催收机构的混业经营亦不例外。混业经营的业务范围广泛，蕴含的风险不一，应以类型化方法构建相应的风险控制规则。
首先，对于不同业务范围的催收机构，设置和适用不同的风险控制规则。如前所述，催收机构的监管标准应与其从事的业务范围相匹配。就市场准入模式而言，对于只从事催收业务和借贷信息中介业务的催收机构，实行备案登记制度；对于从事小额贷款业务和不良资产处置业务的催收机构，应按照小额贷款公司和地方资产管理公司的准入方法，实行行政许可和持牌管理制度。就监管规则而言，涉及借贷信息中介业务、小额贷款业务、不良资产处置业务的催收机构，在行为监管上应分别适用《网贷信息中介办法》《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（原银保监会，2020）及地方小额贷款公司监管办法、《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》（原银保监会，2019）及地方资产管理公司监管办法等相关规定；在机构监管上，也应根据催收机构具体从事的混业经营业务适用相应的监管规则，同一催收机构因从事多项业务而涉及多个规则的，在机构设立和内部治理上应适用标准最严格的监管规则。
其次，催收机构开展催收之外的混业经营业务，应单独取得债务人关于个人信息处理的同意。催收机构受债权人委托向债务人催收，属于受托处理个人信息，无需另行取得债务人同意。但催收机构开展借贷信息中介、小额贷款和不良资产处置业务，必然涉及使用债务人个人信息，且显然已经超过了催收的范围，应依照《个人信息保护法》的规定重新获得债务人同意。催收机构在实施混业经营业务中获取的新的个人信息，非取得债务人同意，不得向他人提供。
最后，关于催收机构从事信用修复和征信业务涉及的风险控制问题。实践中，有的催收机构开展智能催收业务，因此涉及软件研发和销售业务，以及为债权人或债务人提供信息咨询、查验等信息服务，这本质上属于与催收相关的辅助业务，并不属于本文所称的混业经营范畴，虽然也在合法业务之列，但是有些催收机构从事信用修复业务和征信业务，则需要专门的分析。
关于信用修复业务，按照《失信修复办法》及失信联合惩戒领域相关法律规范的规定，失信修复由信用主体纠正失信行为后，自行向认定失信行为的单位或归集失信信息的信用平台网站的运行机构提出申请，且不得向信用主体收费。并非所有情况下的债务人违约都会被认定为失信行为或归集为失信信息，催收机构不得以信用修复威胁债务人；即使违约被认定或归集，催收机构帮助已经纠正失信行为后的债务人修复信用，实际上也并未投入成本，催收机构因此而收费存在违法隐患，容易被债务人以欺诈为由投诉。故信用修复只宜作为催收机构提供的附加服务，不宜作为实际业务。
关于征信业务，按照国务院2013年颁布的《征信业管理条例》和央行2021年颁布的《征信业务管理办法》的规定，征信业务是指依法收集、整理、保存、加工个人、法人及其他组织的信用信息，对外提供信用报告、信用评分、信用评级等业务活动；信用信息包括个人、法人或其他组织在贷款、使用贷记卡或准贷记卡、赊销、担保、合同履行等社会经济活动中形成的与信用有关的交易记录。催收机构在催收过程中确实会涉及个人信用信息，而且往往还具有更准确、更及时的优势。但是，催收与征信在法律属性、具体内容和行为方式上还是存在较大差别，且后者与恢复债务人的偿还能力关联性不强，纳入混业经营的范围意义有限。当然，若催收机构能够依法获得征信牌照，则可依据征信业相关法律规范开展征信业务，自然也应适用前述类型化风险控制的原理。
综上，对债务催收行业治理的法律构造之论述，不仅勾勒了整体主义法律治理的基本框架，也是解决当前债务催收行业监管困境的根本出路。要解决债务人违约与债务人保护之间的矛盾，就需要从行业整体治理的角度出发，重构催收行业秩序，并对信用贷款行业予以协同规制；要解决催收个别化实践与监管标准化之间的矛盾，就需要在确立催收机构准入标准及催收行为标准之外，对催收商业模式予以适度干预，并为催收机构的混业经营设置明确的制度出口；要解决催收对债务人及第三人信息的依赖与法律及监管对个人信息的严格保护之间的矛盾，就需要对催收机构的个人信息处理尤其是联系第三人问题设置明确且合理的规则。
五、与债务催收行业治理
相配套制度的完善
从整体主义的视角来看，催收只是金融市场体系的内在组成部分之一，催收行业的法律治理还需要其他行业或领域在配套制度层面的完善和配合。
（一）强化信用贷款广告监管和债务人负债总额控制
催收行业的上游是信用贷款行业，主要有两大来源：一是商业银行的信用卡业务和互联网贷款业务；二是小额贷款公司的信用贷款业务（也包括电商平台提供的信用消费产品），以网络小额贷款为主要形式。信用贷款行业的诱导性营销，以及为了扩大市场份额、争抢客户而导致的债务人负债总额失控，是导致催收行业产生过度激励、投机乃至违法或不当催收的根源，应对此实施针对性监管。
抑制诱导性营销的关键是贷款广告监管。实践中，商业银行和小额贷款公司普遍采取广告的方式吸引债务人，以无担保、低门槛、免审核等为“噱头”，将贷款转变成普通产品销售。贷款广告往往采取自动化决策的方式，通过电商平台、社交平台、工具平台、内容平台等精准投放，凸显贷款便利，淡化违约风险，对公众具有显著的诱导效应，成为信用贷款领域违约率居高不下、贷款机构和催收机构对违约金和催收费形成依赖的症结。对此，2016年颁布的《开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》对互联网金融广告设置了9条禁令，但侧重于不得夸大预期收益和隐瞒损失风险等内容，主要适用于理财产品而非借贷，侧重于监管欺诈而非诱导。2016年颁布的《互联网广告管理暂行办法》对互联网金融广告的针对性不强，对于解决贷款广告的诱导问题效果有限。为此建议由金融监管总局、市场监管总局、国家网信办等部门制定专门的互联网金融广告监管办法，对贷款广告的内容和传播方式设置相应标准。在内容方面，应禁止“剧情式”“场景式”的广告，全部广告时长不得超过一定时间（比如30秒），只允许说明具体的借贷产品；应以显著方式列明和提示年化利率、偿还方式、违约金、催收等内容及风险；禁止使用“零担保零利率”“秒申秒批”“消费越多额度越大”等煽动性语言；在传播方式方面，应要求播放贷款广告的各类平台履行完整展示广告内容、限制单日最高播放频次、便利用户行使屏蔽功能等义务。
抑制债务人负债总额失控的核心是设置单一债务人全部负债的最高限额。量化管制虽有弊端，但若能严格执行，也是一种有效的风险控制方法。《网贷信息中介办法》第17条“同一自然人在同一网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限不超过人民币20万元；同一自然人在不同网络借贷信息中介机构平台借款总余额不超过人民币100万元”的规定及《银行互联网贷款办法》第6条“单户用于消费的个人信用贷款授信额度应当不超过人民币20万元”的规定，都是这种监管方法的体现。从形式上看，《银行互联网贷款办法》没有规定单一债务人全部负债的最高限额，仅是规定一个银行能够对债务人发放的最高额度的信用贷款。但商业银行可以通过央行的征信中心共享债务人的负债信息，且其总体上比其他贷款机构更重视风险控制，所以相应的问题并不突出。但对于网贷信息中介机构而言，单一债务人的全平台债务总额可以达到100万，且并不限制债务人借款时是否已有违约的情形，这意味着债务人“以贷养贷”的空间可以达到100万，这对网贷信息中介机构、小额贷款公司和催收机构来说仍然会产生过度激励。即使维持上述限额的规定，确保全平台债务能够遵守上述限制，也不能依赖网贷信息中介机构之间的自发沟通和债务人申贷时主动填写，而应从公共产品供给的角度，尽快要求全部贷款机构接入央行的征信中心，促进债务人信用信息共享，同时严格追究网贷信息中介机构和贷款机构违反单一债务人负债总额限制的法律责任。
（二）推进个人破产重整与清算制度的实施
个人破产制度尤其是个人破产清算制度，处于催收涉及的法律关系的终端环节。在理论上，个人破产清算可以在风险控制层面构成催收行业的制度约束。催收机构以收取催收费用为盈利模式，催收费用的收取以回款为前提，如果债务人可以通过个人破产清算程序免除清偿义务，催收也就失去了存在的根基。尤其是当前信用贷款行业和催收行业存在比较严重的过度激励问题，贷款机构通过广告等方式进行诱导性放贷，然后以违约金和催收费用作为盈利的主要来源。在违约金已被纳入利息总额的计算范围、催收费用被限定最高比例的基础上，辅以个人破产清算制度在消除债务人清偿义务上的威慑，应当能对信用贷款行业和催收行业的商业模式及行业秩序予以根本性矫正。但不可忽视的是，个人破产清算制度客观上存在道德风险，尤其是在缺乏良好社会信用环境和严格监管机制的情况下，会产生较为严重的负外部性。就制度的价值目标而言，个人破产清算制度的目的并不是为了债务人消除偿还义务，而是基于公平的角度考虑，在债权人保护与债务人经济再生之间获得平衡。债务人申请个人破产清算，不仅要承受在个人生活和消费等领域的诸多限制，在个人财产申报上也面临着严格监管，而无论是司法机关、破产管理人还是债权人，在债务人行为监管上都存在着高昂的监管成本。个人破产清算制度的实施过程比较漫长，债务人被宣告破产后还另有一段较长的免责考察期，一旦破产清算申请被法院裁定受理，个别清偿行为会被立刻禁止，催收将无法启动，这显然会刺激债务人的逃废债心理及行为。
我国的个人破产制度从2020年才开始试点，深圳市人大常委会2020年颁布了《深圳市经济特区个人破产条例》。从试点结果看，债务人向法院申请破产的并不多，被法院受理的更少，且主要为破产重整案件。 个人破产制度试点3年却未被推广，其中制度本身的道德风险、社会信用环境和监管能力尚不完善应是政府的主要顾虑。 虽然不宜为强化对信用贷款行业和催收行业的威慑而贸然扩大该制度的实施，但也需要在制度试错中获得完善的机会和空间。在风险可控的基础上，未来可择机在信用贷款行业比较发达、监管经验比较丰富的珠三角、长三角地区适度扩大个人破产制度的试点，测度其对改善信用贷款行业和催收行业秩序的效果，以推动信用贷款行业、催收行业的法律治理与个人破产法治建设的相辅相成。值得补充的是，目前法院着力推动个人破产重整制度的适用，倘若债权人能够通过破产重整获得足够比例的清偿，考虑到催收费用及合规成本，个人破产重整制度在客观上会形成与催收行业的竞争，进而促进催收行业的合理收费和自我合规，以发挥催收在效率上的比较优势。就此而言，合理推进和扩大个人破产重整制度的实施也是一个可欲的制度选择。
值得补充的是，以上所述重在强调配套制度完善之于债务催收行业整体主义法律治理的重要性，并就相关重要且紧迫的问题提出因应之策。无论是信用贷款行业的规制还是个人破产制度的扩大试点乃至全面铺开，都是比较复杂的问题，亦非本文论述之主题，故不作展开论述。
六、结语
整体主义的核心价值目标是实现社会整体利益。本文基于整体主义的理念和方法，从法律属性、立法模式、行业主管机构、市场准入与行为标准、个人信息处理与混业经营、配套制度完善等角度，对债务催收行业需要怎样的法律治理体系进行了初步梳理和路径规划。诚然，在道德、社会乃至文化的语境中，催收都不免带有某种程度的“原罪”，但不能因此而否认其是金融市场体系中的内在组成部分，以及其对维护金融交易安全、建设社会信用体系等多方面的重要价值。《社会信用法（征求意见稿）》提出，社会信用体系建设是指国家动员和引导政府、市场和社会各方面力量，完善征信体系，规范信用信息处理，加强信用监管，健全褒扬诚信、惩戒失信的制度机制，推进诚信文化建设。在此过程中，催收行业具有不容忽视的积极作用。公众不应以个案而将整个催收行业“污名化”，监管更不应以个案而漠视催收行业的正当性和规则治理需求。现代金融市场不仅内部互相交织、难以割裂，与监管更是密切相关。促进催收行业的规范和发展，减少行业在自行试错中产生的高额成本及负外部性，是监管负有的不容推卸且同等重要的使命。良好的法律治理之本质正在于以科学、负责的规则治理，促进监管与行业、政府与市场以最小成本实现最大效益的公私融合，进而实现社会整体利益的最大化。
